Ενσωμάτωση της πολυπλοκότητας στην εκμάθηση πολιτικής: Η περίπτωση του Covid-19 στην Ευρώπη

Στα τρία κύματα της πανδημίας Covid-19 που έπληξαν τις ευρωπαϊκές χώρες μέσα σε δώδεκα μήνες, οι δείκτες αποτελεσμάτων για τις περιπτώσεις και τους θανάτους του Covid-19 αποκλίνουν, όπως και οι πολιτικές απαντήσεις. Λίντα Χάντρας και Susanne MacGregor να εξετάσει αποδεικτικά στοιχεία για το τι θα μπορούσαν να μάθουν οι κοινωνίες και τα ιδρύματά τους η μια από την άλλη και από τις εμπειρίες τους κατά τη διάρκεια διαδοχικών κυμάτων της πανδημίας. Ρωτούν εάν η εκμάθηση πολιτικής φαίνεται να είναι πιο αποτελεσματική σε ορισμένες κοινωνίες από ό, τι σε άλλες, και εάν ναι, γιατί.

Μεταξύ Μαρτίου 2020 και Φεβρουαρίου 2021, ο αριθμός των περιπτώσεων Covid-19 και των θανάτων στα κράτη μέλη της ΕΕ αυξήθηκε τρεις φορές. Ο Παγκόσμιος Οργανισμός Υγείας αναγνώρισε την Ευρώπη ως το επίκεντρο του πρώτου κύματος τον Μάρτιο του 2020, με βάση τον εξαιρετικά υψηλό αριθμό θανάτων που καταγράφηκαν σε πολλές από τις πιο πυκνοκατοικημένες χώρες (Βέλγιο, Γαλλία, Ιταλία, Ισπανία και Ηνωμένο Βασίλειο), ενώ η Κεντρική και χώρες της Ανατολικής Ευρώπης και μικρά νησιωτικά κράτη, τα οποία είχαν ενταχθεί στην ΕΕ το 2004, παρέμειναν σχεδόν άθικτα (Σχήμα 1).

Σχήμα 1: Το ημερήσιο ποσοστό θανάτου κορυφώνεται ανά εκατομμύριο κατοίκους στο πρώτο κύμα της πανδημίας Covid-19 (2-25 Απριλίου 2020)

Σημείωση: Οι αριθμοί κυμαίνονται επτά ημέρες κατά μέσο όρο στα κράτη μέλη της ΕΕ των 27 και στο Ηνωμένο Βασίλειο. Οι περιορισμένες δοκιμές και οι ανισότητες στην απόδοση της αιτίας του θανάτου σημαίνουν ότι ο αριθμός των επιβεβαιωμένων θανάτων ενδέχεται να μην καταγράφει με ακρίβεια τον πραγματικό αριθμό των θανάτων Covid-19. Πηγή: Ο κόσμος μας στα δεδομένα

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προσπάθησε να ασκήσει εξουσία στα 27 κράτη μέλη της εντός των ορίων των νομικών αρμοδιοτήτων της για τη δημόσια υγεία για το συντονισμό των πολιτικών απαντήσεων, ενώ τα κράτη μέλη της ΕΕ άσκησαν την ευθύνη τους για τον καθορισμό, την οργάνωση και την παροχή υπηρεσιών υγείας και ιατρικής περίθαλψης. Κατευθυνόμενοι σε διάφορους βαθμούς από τα «καλύτερα επιστημονικά στοιχεία» που παράγονται από διεθνείς ομάδες εμπειρογνωμόνων και, ελλείψει συλλογικής πανευρωπαϊκής στρατηγικής, οι κυβερνήσεις των κρατών μελών επιδίωξαν μονομερώς να προμηθευτούν ατομικό προστατευτικό εξοπλισμό και αναπνευστήρες από τρίτες χώρες. Αρχικά, με διαφορετικές ταχύτητες και βαθμούς αυστηρότητας, αντέδρασαν εισάγοντας απαγορεύσεις ταξιδιού, καταστάσεις έκτακτης ανάγκης και πληθώρα περιοριστικών μέτρων, που κορυφώθηκαν με πλήρη κοινωνικό και οικονομικό κλείδωμα.

Στις αρχές του καλοκαιριού, όπως προέβλεπαν οι επιστήμονες, το επίκεντρο μετατοπίστηκε από την Ευρώπη στην Αμερική και στο νότιο ημισφαίριο. Οι περιορισμοί άρθηκαν σταδιακά, και αποκαταστάθηκε μια ομαλότητα, που πρέπει να τηρηθούν, σύμφωνα με τους επιστήμονες, από ένα δεύτερο κύμα της πανδημίας το φθινόπωρο (Εικόνα 2).

Σχήμα 2: Το ημερήσιο ποσοστό θανάτου κορυφώνεται ανά εκατομμύριο κατοίκους στο δεύτερο κύμα της πανδημίας Covid-19 (5 Νοεμβρίου − 21 Δεκεμβρίου 2020)

Σημείωση: Οι αριθμοί κυμαίνονται επτά ημέρες κατά μέσο όρο στα κράτη μέλη της ΕΕ των 27 και στο Ηνωμένο Βασίλειο. Πηγή: Ο κόσμος μας στα δεδομένα

Μέχρι τα τέλη Οκτωβρίου, ορισμένες από τις ίδιες χώρες συνέχισαν να εμφανίζονται μεταξύ των υψηλότερων (Βελγίων) ή χαμηλότερων (Φινλανδία, Εσθονία, Κύπρος) ποσοστών θανάτου, ενώ άλλες που είχαν εξοικονομηθεί σε μεγάλο βαθμό στο πρώτο κύμα (Σλοβενία, Βουλγαρία, Τσεχία, Ουγγαρία, Η Κροατία και η Πολωνία) είδαν τα ποσοστά θανάτου να αυξάνονται, καθιστώντας δύσκολο να εξακριβωθεί αν έχουν διδαχθεί πολιτικά διδάγματα από τη δική τους εμπειρία ή από άλλα κράτη μέλη.

Καθώς το φθινόπωρο άλλαξε σε χειμώνα και οι κυβερνήσεις σε ολόκληρη την ΕΕ αντέδρασαν στις εγχώριες πιέσεις για να χαλαρώσουν τους περιορισμούς πριν από τα Χριστούγεννα, επιτρέποντας προσωρινά συγκεντρώσεις σε οικογενειακές φυσαλίδες, ένα νέο κύμα – ένα τρίτο κύμα – στα ποσοστά μόλυνσης και θανάτων τέλη Δεκεμβρίου και έως τον Ιανουάριο του 2021. Ακόμη και όταν εγκρίνονταν και διατέθηκαν αποτελεσματικά εμβόλια, νέα πιο μεταδοτικά στελέχη του ιού έστειλαν εισιτήρια στο νοσοκομείο και τα ποσοστά θανάτου έπεσαν εκτός ελέγχου (Εικόνα 3).

Σχήμα 3: Το ημερήσιο ποσοστό θανάτου κορυφώνεται ανά εκατομμύριο κατοίκους στα τρία κύματα της πανδημίας Covid-19

Σημείωση: Οι αριθμοί κυμαίνονται επτά ημέρες κατά μέσο όρο στα κράτη μέλη της ΕΕ των 27 και στο Ηνωμένο Βασίλειο. Το τρίτο κύμα ορίζεται ως 25 Δεκεμβρίου-1 Φεβρουαρίου 2021. Πηγή: Ο κόσμος μας στα δεδομένα

Οι εθνικές κυβερνήσεις απάντησαν και πάλι μονομερώς και διαφορετικά, περιορίζοντας την είσοδο μέσω των συνόρων τους και επαναφέροντας διάφορα μέτρα κλειδώματος. Όμως, στην πλειονότητα των κρατών μελών της ΕΕ και του Ηνωμένου Βασιλείου, απέτυχαν να αποτρέψουν τις κορυφές τρίτων κυμάτων να φτάσουν σε υψηλότερα επίπεδα από ό, τι κατά τη διάρκεια του πρώτου και του δεύτερου κύματος της πανδημίας. Μόνο η Φινλανδία, η οποία διατήρησε σταθερά τα χαμηλότερα ποσοστά θανάτου, και η Γαλλία, η Ιταλία, το Βέλγιο και η Ισπανία, οι οποίες είχαν προηγουμένως φτάσει σε μερικές από τις υψηλότερες κορυφές, φάνηκε να έχουν καλύτερη πορεία στο τρίτο από ό, τι στο πρώτο κύμα της πανδημίας.

Η κατάσταση ήταν ακόμη πιο περίπλοκη όταν τα κράτη μέλη της ΕΕ συμφώνησαν να αναθέσουν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαπραγματεύσεις για αποκλειστικές παραγγελίες εμβολίων εκ μέρους τους για την αποφυγή του ενδοευρωπαϊκού ανταγωνισμού, μόνο αργότερα για να κατηγορήσει την Επιτροπή ότι καθυστέρησε και χειρίστηκε την προμήθεια και διάθεση προμηθειών εμβολιασμού, επιδεινώνοντας τις εντάσεις που εμφανίστηκαν νωρίτερα μέσα στο έτος λόγω της κατανομής αρμοδιοτήτων για τη δημόσια υγεία.

Ευκαιρίες για εκμάθηση και μεταφορά πολιτικής

Η εφαρμογή πολιτικών δημόσιας υγείας για την αντιμετώπιση πανδημιών ήταν γνωστό ότι ήταν περίπλοκη, καθιστώντας τον συντονισμό και την εταιρική σχέση κρίσιμη. Απαιτείται ισχυρή ανταπόκριση στο κεντρικό κράτος, σε συνδυασμό με ενεργό τοπική συμμετοχή και καλή επικοινωνία μεταξύ διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης και με το ευρύ κοινό.

Στις αρχές του 2020, μεγάλο μέρος της δημόσιας συζήτησης σχετικά με την πανδημία Covid-19 επικεντρώθηκε στην «ισπανική γρίπη» μετά τον Α΄ Παγκόσμιο Πόλεμο, παρά σε άλλα ιστορικά στοιχεία. Τα κοινά χαρακτηριστικά των προηγούμενων επιδημιών ήταν η ξαφνική εμφάνισή τους, η αρχική απουσία αποτελεσματικών θεραπειών ή θεραπειών, ένα υψηλό φορτίο ασθένειας και θανάτου και η σταδιακή επίγνωση των μακροπρόθεσμων επιπτώσεων όπως η αναπηρία και οι κοινωνικοοικονομικές και ανισότητες στην υγεία. Στοιχεία από πρόσφατες επιδημίες, ειδικά το SARS, έδειξαν ότι η χρήση κατάλληλων καλυμμάτων προσώπου, φυσικής απόστασης, υγιεινής χεριών και καλός αερισμός είναι αποτελεσματικά, σχετικά χαμηλού κόστους, μέτρα δημόσιας υγείας για τον περιορισμό της εξάπλωσης του ιού.

Η προηγούμενη εμπειρία μάς διδάσκει επίσης τη σημασία της παγκόσμιας ετοιμότητας και των κατάλληλων δημόσιων δαπανών. την ανάγκη για υποδομές επιτήρησης και απομόνωσης, και για ταχεία αντίδραση εστιών · την αξία της τυποποιημένης στρατηγικής δημόσιας υγείας για την παρακολούθηση επαφών · την απαίτηση για αύξηση της ικανότητας στα νοσοκομεία και τις υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης και την ανάγκη τόσο εθνικής όσο και κοινοτικής συμμετοχής και συντονισμένων διεθνών απαντήσεων Ένα άλλο κοινό χαρακτηριστικό που εντοπίστηκε σε μελέτες πανδημίας από ιστορικούς της δημόσιας υγείας ήταν η ηθικοποίηση ή η πολιτικοποίηση της συζήτησης και ο ρόλος που διαδραματίζει το στίγμα.

Σε αντίθεση με προηγούμενες πανδημίες, κατά τη διάρκεια του πρώτου κύματος της πανδημίας Covid-19, οι επιστήμονες ανέφεραν ότι οι ηλικιωμένοι και ορισμένοι άλλοι ενήλικες με συννοσηρότητα και αναπηρίες είχαν περισσότερες πιθανότητες να εμφανίσουν σοβαρά συμπτώματα και να πεθάνουν από την ασθένεια. Πρόβλεψαν ότι τα ποσοστά μόλυνσης και θανάτου θα αυξηθούν σε κρύο καιρό όταν το κοινό μαζευόταν σε χώρους με χαμηλό αερισμό ή περιοριζόταν σε πολυσύχναστες συνθήκες διαβίωσης.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα κράτη μέλη της ΕΕ, ιδίως χώρες που επλήγησαν περισσότερο κατά το πρώτο κύμα, αναμένεται να χρησιμοποιήσουν τις γνώσεις που αποκτήθηκαν από τη δική τους εμπειρία και από τις πρόσφατες επιδημίες για να αποφύγουν τις χειρότερες επιπτώσεις της συνεχιζόμενης πανδημίας Covid-19. Θα μπορούσαν να αναμενόταν να χρησιμοποιήσουν τους καλοκαιρινούς μήνες για να αντλήσουν και να εφαρμόσουν μαθήματα πολιτικής, όχι μόνο από τη δική τους εμπειρία, αλλά και από τη σύγκριση και την αντίθεση εισροών και αποτελεσμάτων σε όλες τις ευρωπαϊκές χώρες, για τη βελτίωση των διαδικασιών συλλογής και αναφοράς δεδομένων, για να διευρύνουν την κατανόησή τους η αιτιολογία του ιού, η προετοιμασία αποτελεσματικότερα για τα δεύτερα και τα επόμενα κύματα της πανδημίας και για τον έλεγχο της νόσου.

Γιατί τα μαθήματα πολιτικής δεν εφαρμόστηκαν πιο αποτελεσματικά;

Παρά τις καλύτερες προσπάθειες των αναλυτών για τη δημιουργία σχέσεων μεταξύ των αποτελεσμάτων και της αυστηρότητας και της επικαιρότητας των μέτρων πολιτικής, η σχέση μεταξύ πολιτικών και αποτελεσμάτων, όπως μετράται από τα ποσοστά θανάτου, παρέμεινε ασαφής. Στις πρώτες φάσεις της πανδημίας Covid-19, οι υποστηρικτές των ανταγωνιστικών προσεγγίσεων πρότειναν ότι χώρες όπως η Σουηδία και η Γερμανία θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν ως πρότυπα ελέγχου των ασθενειών. Με την πάροδο του χρόνου, ωστόσο, κατέστη σαφές ότι δεν θα βρεθεί απλή γρήγορη επιδιόρθωση ή ένα μέγεθος για όλες τις λύσεις.

Η συνολική εικόνα μετά από ένα χρόνο εμπειρίας του Covid-19 στην Ευρώπη αποκάλυψε τα όρια της εκμάθησης πολιτικής και της μεταφοράς μεταξύ των κρατών μελών. Οι κοινωνικοί επιστήμονες επέστησαν την προσοχή στους κοινωνικο-δημογραφικούς, πολιτιστικούς, ψυχολογικούς, επιδημιολογικούς, οικονομικούς, νομικούς και πολιτικούς καθοριστικούς παράγοντες της δημόσιας υγείας σε διαφορετικά κοινωνικά πλαίσια. Οι δημογράφοι και οι αναλυτές κοινωνικής πολιτικής έχουν δείξει, για παράδειγμα, ότι οι πιθανότητες συσσωρεύτηκαν πιο έντονα έναντι των πυκνοκατοικημένων, διεθνώς συνδεδεμένων πληθυσμών, με υψηλούς λόγους εξάρτησης γήρατος και υψηλά ποσοστά υποκείμενων συνθηκών υγείας. Έχουν εντοπιστεί άλλοι καθοριστικοί κοινωνικο-δημογραφικοί, οικονομικοί και περιβαλλοντικοί παράγοντες, συμπεριλαμβανομένων των υψηλών αστικών συγκεντρώσεων, της ανεπαρκώς χρηματοδοτούμενης και εξοπλισμένης παροχής δημόσιας υγειονομικής περίθαλψης και των ανεπτυγμένων τεχνολογικών υποδομών. Η εθνικότητα, οι πολυσύχναστες συνθήκες διαβίωσης και οι επισφαλείς εργασιακές ρυθμίσεις επιδείνωσαν τον κίνδυνο προσβολής και θανάτου από τον ιό όταν καθιερώθηκε σε έναν πληθυσμό.

Αυτές οι επιπτώσεις ενδέχεται να είχαν μετριαστεί σε κάποιο βαθμό με την αποτελεσματική διαχείριση των δημόσιων πόρων υγειονομικής περίθαλψης και την επαρκή παροχή προληπτικών και προστατευτικών μέτρων για ευάλωτες ομάδες πληθυσμού. Λίγα κράτη μέλη της ΕΕ ήταν οικονομικά, φυσικά ή πολιτικά εξοπλισμένα για να αντιμετωπίσουν πλήρως τις προκλήσεις μιας πανδημίας. Αντίθετα, τα προβλήματα αντιμετώπισης του Covid-19 βρέθηκαν να ενισχύονται σε καταστάσεις που χαρακτηρίζονται από παγιωμένες πολιτικές διαιρέσεις, ασταθείς ή δυσλειτουργικές κυβερνήσεις και σκεπτικιστές εκλογείς. Οι πιο αποτελεσματικές απαντήσεις καθορίστηκαν σε σημαντικό βαθμό από την πολιτική σταθερότητα και συναίνεση, την εμπιστοσύνη του κοινού στις κυβερνήσεις και στα επιστημονικά στοιχεία στα οποία βασίστηκαν ως βάση για επιλογές πολιτικής, αίσθηση ατομικής και κοινωνικής ευθύνης και σεβασμός του κράτους δικαίου.

Σε διαφορετικούς συνδυασμούς, οι πολλαπλοί παράγοντες που περιγράφονται παραπάνω εξηγούν τα υψηλά ποσοστά θανάτων Covid-19 στο Βέλγιο, τη Γαλλία, την Ιταλία, την Ισπανία και το Ηνωμένο Βασίλειο κατά τη διάρκεια του πρώτου κύματος και γιατί πολλές χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης και η Πορτογαλία ήταν Το πιο χτύπημα στο δεύτερο και το τρίτο κύμα δεν μπόρεσαν να αποφύγουν τις χειρότερες επιπτώσεις τους μέσω της εκμάθησης πολιτικής και της μεταφοράς. Οι πληροφορίες με βάση τα συμφραζόμενα βοηθούν να εξηγήσουμε γιατί η Γερμανία είχε πλεονέκτημα να ανταποκριθεί στο πρώτο κύμα της πανδημίας, αλλά όχι γιατί τα κράτη μέλη της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης παρουσίασαν πολύ λίγους θανάτους που σχετίζονται με το Covid-19 εκείνη την εποχή.

Αυτή η ανάλυση έχει επισημάνει τους περιορισμούς στην εκμάθηση και τη μεταφορά πολιτικής εν μέσω κρίσης. Οι λογαριασμοί σχετικά με την αποτελεσματικότητα, ή αλλιώς, των εθνικών κυβερνήσεων και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στην εφαρμογή επιστημονικών συμβουλών πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τη μεγάλη ποικιλομορφία μεταξύ και εντός των χωρών, εάν θέλουν να κατανοήσουν τις διαφορές στις επιπτώσεις της Covid-19 στη δημόσια υγεία και στις απαντήσεις του κράτους. Παρόλο που αυτές οι πολυπλοκότητες μπορεί να βοηθήσουν να εξηγήσουν γιατί ορισμένες χώρες φάνηκαν καλύτερα να ανταποκρίνονται σε στοιχεία και εμπειρίες, μόνο ο χρόνος θα δείξει πόσο καλά μαθήθηκαν τα μαθήματα.


Σημείωση: Αυτό το άρθρο παρέχει τις απόψεις των συγγραφέων, όχι τη θέση του EUROPP – European Politics and Policy ή του London School of Economics. Προτεινόμενη πίστωση εικόνας: Νοσοκομείο CLÍNIC (CC BY-ND 2.0)


.Source